Slovensko potrebuje zákon proti politickým trafikám

Autor: Martin Bohoš | 22.9.2020 o 17:18 | Karma článku: 2,86 | Prečítané:  483x

Politickým trafikám sa darí tam, kde nie sú pravidlá. Slovensko pri správe a riadení štátnych firiem kríva na obidve nohy.  

Koristnícky prístup vládnych garnitúr k správe a riadeniu štátom vlastnených firiem počas uplynulých tridsiatich rokov mrhal a naďalej mrhá ich potenciálom. Problémom ani nie je to, či vládne ľavica s vysokou mierou etatistického prístupu k národnému hospodárstvu alebo pravica s liberálnymi poučkami o štáte ako „najhoršom správcovi“ a potrebe privatizovať všetko, čo je privatizovateľné, ale problém s nekoncepčnou správou a riadením štátnych firiem, pasivita (alebo naopak nadmerná aktivita) štátu ako ich vlastníka, neexistencia samotnej vlastníckej politiky štátu a najmä chaos v pravidlách pre nominácie do výkonných a dozorných orgánov štátnych firiem.

Systém politických trafík

Súčasný systém správy a riadenia štátom vlastnených firiem v Slovenskej republike nie je funkčný, keďže okrem iného nedokáže zabezpečiť hospodárne nakladanie s verejnými prostriedkami, ani zabrániť tzv. politickým trafikám, čiže dohodám politikov, záujmových osôb a finančných skupín z biznisu na obsadzovaní výkonných a dozorných orgánov štátnych firiem. Štátne firmy (kde je štát v pozícii väčšinového vlastníka) sú spravidla vždy pod silným politickým vplyvom a ako dokazujú aj viaceré známe medializované kauzy, často štátne firmy slúžia ako nástroj zneužívania verejných prostriedkov pre súkromné, prípadne politické záujmy. Slovensku chýba jasne definovaná vlastnícka politika štátu, ktorá by určila ciele a úlohy pre štátom vlastnené podniky, spôsoby dosahovania týchto cieľov a sledovanie ich plnenia. Dôsledkom je okrem iného nekoncepčná správa a riadenie štátnych firiem a z toho plynúce riziká ich zneužívania v prospech súkromných a politických záujmov. Obzvlášť závažným problémom pri správe a riadení štátom vlastnených firiem je nedostatočná právna úprava a najmä zlá prax v nominačných procesoch do orgánov týchto podnikov, a to najmä do dozorných rád, kde štát prakticky výberové konania ani nerobí a za členov dozorných rád dosadzuje často politicky spriaznené osoby, ktoré nespĺňajú požiadavky na kvalifikáciu a odbornú prax.

Odporúčania OECD

Obsadzovanie orgánov štátnych firiem, najmä dozorných rád, predstavuje po jasne definovanej vlastníckej politike štátu druhý kľúčový aspekt správy a riadenia štátom vlastnených firiem. Podľa odporúčania Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) obsiahnutého v OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises  by mal štát konať ako informovaný a aktívny vlastník a mal by zaviesť jasnú a konzistentnú vlastnícku politiku štátu garantujúcu, že správa a riadenie štátom vlastnených firiem bude vykonávané transparentným a zodpovedným spôsobom, s potrebnou úrovňou profesionality a efektivity. OECD ďalej konštatuje, že kontrolovať nominačné procesy do výkonných (správnych) a dozorných rád štátnych firiem je jednou z primárnych funkcií štátu ako vlastníka. Štát musí byť tiež za nominačný proces zodpovedný. Podľa OECD má štát zaviesť dobre štruktúrovaný a transparentný nominačný proces v podnikoch s výlučnou alebo väčšinovou majetkovou účasťou štátu, pokiaľ možno bez výnimiek. Štát sa má ďalej aktívne zúčastňovať nominácií do všetkých orgánov štátom vlastnených podnikov. Takýto formálny nominačný proces chráni členov výkonných alebo dozorných rád štátnych firiem pred ad hoc politickými intervenciami, na ktorých negatívne dôsledky OECD upozorňuje - napríklad časté striedanie členov výkonných alebo dozorných rád štátnych firiem, nedostatok členov výkonných alebo dozorných rád štátnych firiem s potrebnými skúsenosťami či inými potrebnými vlastnosťami (bezúhonnosť, dôveryhodnosť, osobná integrita, dobrá povesť, manažérske zručnosti a pod.). V rámci OECD Guidelines sa ďalej uvádza, že vlastnícka entita (v danom prípade príslušné ministerstvo) by mala zabezpečiť, aby mal štátom vlastnený podnik schopné a dobre fungujúce orgány (t.j. predstavenstvo, resp. riaditeľa a dozornú radu), ktoré sú obsadené s ohľadom na požadované kompetencie. Samotná nominácia osôb do orgánov štátnych firiem by mala byť transparentná, jasne štruktúrovaná a založená na posúdení rôznorodých zručností, kompetencií a skúseností, vyžadovaných k správe a riadeniu príslušného podniku. Požiadavky na skúsenosti a kompetencie by mali reflektovať potreby zodpovedajúce dlhodobej stratégii konkrétnej štátnej firmy. Systém nominácií založený na takto jednoznačne definovaných požiadavkách bude viesť podľa OECD k väčšej profesionalite, zodpovednosti a obchodnej orientácii členov orgánov štátom vlastnených podnikov.

Chýbajúca legislatíva

V súčasnosti platná slovenská právna úprava síce jasne určuje pravidlá pre voľbu, resp. menovanie členov orgánov štátnych firiem, samotný výber vhodných kandidátov do výkonných alebo dozorných rád štátnych firiem zo strany vlády (resp. príslušných ministerstiev) však nie je náležite upravený právnymi predpismi. Právna úprava zakotvená v aktuálne platných zákonoch nevyžaduje od členov orgánov štátnych firiem konkrétne odborné vedomosti alebo skúsenosti, neobsahuje limit na počet súbežne vykonávaných (často časovo náročných) funkcií jedným členom predstavenstva alebo dozornej rady, a tiež všeobecne formulovanú  požiadavku na bezúhonnosť nie je možné považovať za dostatočnú. Súčasná právna úprava zároveň ustanovuje iba základné kvalifikačné kritériá, ktoré musia členovia orgánov štátom vlastnených firiem spĺňať, ako sú právna subjektivita a spôsobilosť na právne úkony.

Pomôže prijatie Nominačného zákona?

Doterajšia prax ukazuje, že Slovensko má problém riadiť sa odporúčaniami OECD, keďže doposiaľ nemá zriadenú žiadnu formu nominačného výboru a naďalej v praxi aplikuje obsadzovanie výkonných orgánov a dozorných rád štátnych firiem primárne na základe politickej príslušnosti. Podľa odporúčania OECD by pravidlá pre nominačné procesy mali byť upravené priamo zákonom a nie napríklad ľahko meniteľným uznesením vlády alebo pravidlami, ktoré si určujú samotné ministerstvá. Právna úprava nominačného procesu by pritom mala vychádzať z nižšie uvedených téz, ktoré sú založené na konkrétnych odporúčaniach OECD.

Téza I: Dozorná rada by mala byť tvorená v maximálnej možnej miere nezávislými expertmi.

Požiadavka nezávislosti členov orgánov štátnych podnikov je súčasťou odporúčania OECD a je dobrou praxou v mnohých štátoch: v Nemecku, Nórsku, Rakúsku, Holandsku, na Novom Zélande aj v Brazílii. V Nemecku, Nórsku a na Novom Zélande sa členstvo aktívnych politikov v orgánoch štátnych firiem považuje za úplne neprípustné vzhľadom na možný konflikt záujmov. To je v príkrom rozpore s aktuálnou praxou na Slovensku, kde napríklad štátni tajomníci pôsobia v dozorných radách štátnych firiem. Slovenská republika žiaľ nemá zodpovedajúcu politickú kultúru, a teda požiadavka na úplné vylúčenie aktívnych politikov z dozorných rád štátnych firiem nemá v súčasnej chvíli zrejme reálnu šancu na to, aby bola prijatá naprieč politickými stranami aktuálnej vládnej koalície. Nie je však na mieste, aby odborná verejnosť rezignovala v tlaku na zmenu praxe v obsadzovaní výkonných a dozorných orgánov štátnych firiem. Za úvahu by stál pokus ustáliť také nominačné pravidlá, aby v každej štátom vlastnenej firme boli pozície v dozorných orgánoch podniku obsadzované expertmi a politikmi tak, aby aspoň jednu tretinu dozornej rady tvorili nezávislí experti, najviac jednu tretinu politickí nominanti a zvyšnú časť zástupcovia zamestnancov. Predsedom dozornej rady by však mal byť vždy nezávislý expert. V prípade predstavenstiev, riaditeľov podnikov a konateľov by malo ísť výlučne o nezávislých odborníkov, a nie politikov. Na rozdiel od zahraničnej právnej úpravy by teda nešlo o úplné vylúčenie politikov z účasti v dozorných radách štátom vlastnených firiem, došlo by však k obmedzeniu ich počtu. Požiadavka nezávislosti, resp. apolitickosť, by sa týkala len pozícií obsadzovaných expertmi. Do týchto pozícií by podľa zákona nesmeli byť menovaní či navrhovaní verejní funkcionári tak, ako ich definuje ústavný zákon č. 357/2004 Z.z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov. Nominačný zákon by tiež mohol stanoviť požiadavky na apolitickosť expertov napríklad tým, že za nezávislých expertov by neboli považovaní členovia politického hnutia alebo politickej strany, resp. osoby, ktoré počas uplynulých piatich rokov kandidovali na kandidátnych listinách politických strán a hnutí.

Téza II: Pri odborných nomináciách by príslušné ministerstvo malo určiť špecificky pre každý podnik, aká odbornosť a aký rozsah a druh odbornej a riadiacej praxe je predpokladom pre výkon funkcie vo výkonnom alebo dozornom orgáne štátnej firmy.

Zákon by mal vyžadovať od ministerstva, aby v spolupráci s nominačným výborom stanovilo pre každú pozíciu v orgáne štátom vlastneného podniku, ktorá bude obsadzovaná nezávislými expertmi, minimálne dosiahnuté vzdelanie alebo počet rokov praxe získaný v posledných napríklad piatich rokoch. Vzdelanie i prax sa pritom musia týkať odboru, ktorý je relevantný pre danú pozíciu. Vytvorenie konkrétnych profilov na pozície v orgánoch štátom vlastnených podnikov je dobrou praxou v Kanade, Veľkej Británii, v Nórsku, Dánsku ale aj v Estónsku.

Téza III: Odborní aj politickí nominanti by mali byť bezúhonní.

Požiadavka bezúhonnosti by sa mala týkať prevažnej väčšiny ekonomických a majetkových trestných činov, ktoré podľa súčasnej právnej úpravy bohužiaľ nie sú prekážkou členstva v orgánoch štátom vlastnených podnikov. OECD tiež kladie dôraz na integritu či osobnú česť kandidáta.

Téza IV: Odborní aj politickí nominanti nesmú byť v konflikte záujmov.

Členom orgánu štátom vlastneného podniku by sa nesmel stať kandidát, ktorý je členom orgánu súkromnej obchodnej spoločnosti (napr. člen predstavenstva alebo dozornej rady) s rovnakým alebo podobným predmetom podnikania, aký má daný štátom vlastnený podnik. Konflikt záujmov by však nemal byť posudzovaný formalisticky, čiže pre vylúčenie konfliktu záujmov by nemala postačovať formálna rezignácia z pozície člena predstavenstva, konateľa, člena dozornej rady, prípadne vedúceho zamestnanca, tesne pred zvolením do orgánu štátom vlastneného podniku. Napríklad predstaviteľ súkromnej firmy, ktorý je dodávateľom štátom vlastneného podniku alebo sa zúčastňuje zákazky verejného obstarávania vyhlásenej týmto podnikom, by sa nemal dostať do pozície člena predstavenstva štátom vlastneného podniku s právom ovplyvňovať ďalšie trvanie existujúceho dodávateľského vzťahu alebo s právom ovplyvňovať priebeh verejnej zákazky, ktorej účastníkom je jeho bývalý „zamestnávateľ“.

Téza V: Kandidáti by mali byť vyberaní v rámci transparentného výberového konania.

Informácie o zložení nominačného výboru, informácie o kvalifikačných požiadavkách na výkon funkcie v orgáne štátom vlastneného podniku, štruktúrovaný profesijný životopis kandidáta, návrh nominačného výboru odporúčajúci konkrétneho kandidáta na členstvo v orgáne daného podniku a odôvodnené rozhodnutie o vymenovaní alebo návrhu na zvolenie, by mali byť povinne zverejňované na internetovom sídle nominačného výboru alebo na stránkach jednotlivých ministerstiev. Tým by sa dosiahla potrebná transparentnosť nominačného procesu, ktorá je jedným zo základných odporúčaní OECD.

Téza VI: Kandidátov by ministrovi mal navrhovať a predkladať výlučne nominačný výbor.

Zmysel tohto riešenia spočíva v tom, že minister síce v konečnom dôsledku sám rozhodne o menovaní kandidátov za členov orgánov štátom vlastnených podnikov, avšak musí ich vyberať iba z kandidátov, ktorých mu odporučí nominačný výbor. Minister by teda nemohol vymenovať alebo navrhnúť niekoho, kto neprešiel celým nominačným procesom a kto nespĺňa základné kvalifikačné kritériá vylučujúce konflikt záujmov či problematické predchádzajúce pôsobenie (tieto základné kvalifikačné kritériá by mali byť zhodné ako pre politického nominanta, tak pre nezávislých expertov) alebo kto nespĺňa ďalšie kritériá stanovené v profile obsadzovanej pozície (pokiaľ ide o nezávislých expertov). Nominačný výbor by mohol mať štatút poradného orgánu vlády a mohol by byť zriadený v pôsobnosti Úradu vlády. Členov nominačného výboru by vymenúvala vláda podľa zákonom určených kritérií. Nominačný výbor by mal byť apolitickým a expertným orgánom, členstvo akýchkoľvek verejných funkcionárov v takomto type poradného orgánu preto nie je vhodné.

Téza VII: Návrh nominačného výboru a rozhodnutia ministra by mali byť zverejnené aj s odôvodnením, ako daný kandidát spĺňa stanovené požiadavky.

Vláda, prípadne ministerstvo, bude musieť buď rešpektovať odporúčanie nominačného výboru na vymenovanie konkrétneho kandidáta na členstvo v orgánoch štátom vlastneného podniku, alebo písomne zdôvodniť výber iného kandidáta, ktorý sa však rovnako zúčastnil výberového konania. Zdôvodnenie o výbere konkrétneho kandidáta musí byť v každom prípade zverejnené.

Téza VIII: Stanovy dcérskych spoločností štátom vlastnených podnikov by mali dodržiavať rovnaké nominačné pravidlá, ako materské spoločnosti s majetkovou účasťou štátu.

Nominačný proces by mal byť zapracovaný aj do stanov dcérskych spoločností obchodných spoločností s majetkovou účasťou štátu, pretože tieto dcérske spoločnosti nemôžu ministerstvá ovládať priamo, ale len prostredníctvom orgánov materských obchodných spoločností. Vytváranie formálnych dcérskych spoločností a prenos výrobných alebo obchodných aktivít mimo materskú spoločnosť, by mohli pri absencii tejto požiadavky smerovať k účelovej eliminácii kontroly štátu nad činnosťou konkrétnej dcérskej spoločnosti.  

Čo hovorí vláda v programovom vyhlásení a ako v skutočnosti koná

Vláda v schválenom programovom vyhlásení v časti nazvanej ODBORNÍCI NAMIESTO „NAŠICH ĽUDÍ“ DO ŠTÁTNYCH PODNIKOV hovorí, že súčasťou dobre spravovaného a transparentného štátu je riadenie štátnych podnikov a transparentný výber zástupcov štátu v nich. Ďalej hovorí, že vláda SR zavedie transparentný výberový proces tak, aby boli do funkcií zástupcov štátu vyberaní ľudia napĺňajúci tie najlepšie odborné a osobnostné predpoklady. Vláda SR zavedie do výberového procesu prvky verejnej kontroly – zverejnenie výzvy na prihlásenie sa do výberu, prihlášky a dokladov kandidáta, verejné vypočutie prihlásených kandidátov, zverejnenie konečného návrhu na voľbu. Nakoľko tieto ciele vlády možno považovať v súčasnosti len za deklaratórne, bude nevyhnutné vytvorenie legislatívneho rámca pre ich praktické naplnenie. Doterajšia politika vlády týkajúca sa nominácií do orgánov štátnych firiem ale vyznieva zatiaľ dosť rozpačito. Dôvodom sú veľké rozdiely v uplatňovaných postupoch v rámci jednotlivých ministerstiev. Nakoľko strany vládnej koalície neuplatnili pri zostavovaní vlády princíp vzájomnej krížovej kontroly, ale každý rezort ovláda vždy len jeden z účastníkov koalície, jednotlivé rezorty (ministerstvá) uplatňujú vo svojej pôsobnosti vlastnú politickú kultúru s vlastným prístupom k nomináciám do orgánov štátnych firiem a z tohto dôvodu sme svedkami naozaj „pestrej“ nominačnej praxe, a to od skutočne transparentných výberových konaní, cez tie menej transparentné, ktoré súťaž kandidátov len formálne predstierajú alebo rovno kamuflujú, až po prakticky žiadne výberové konania. Takto nastavený „politicky“ autonómny a často chaotický princíp uplatňovania postupov pri nomináciách, keď si každý účastník koalície bude vytvárať vlastné pravidlá, však nie je šťastný. Pravidlá pre nominácie do orgánov štátnych podnikov by nemali mať žiadne výnimky, mali by byť procesne ustálené a jednotné bez ohľadu na to, ktorá politická strana rezort ovláda. Práve z tohto dôvodu sa ako rozumná cesta k naplneniu cieľov vlády definovaných v jej vlastnom programovom vyhlásení javí napríklad prijatie tzv. nominačného zákona vychádzajúceho z princípov zohľadňujúcich odporúčania OECD.

Páčil sa Vám tento článok? Pridajte si blogera medzi obľúbených a my Vám pošleme email keď napíše ďalší článok
Pridaj k obľúbeným

Už ste čítali?